Bilde-til-Bloginnlegg-1024x576
Er vi blinde? Gevinstrealisering i offentlige IKT-prosjekter. - Bouvet Norge blogmask-mobile

Er vi blinde? Gevinstrealisering i offentlige IKT-prosjekter.

Kristian Pfanzelter 
23. des. 2016

Hvert år investerer norske myndigheter flere titalls milliarder i IT-prosjekter. Forvaltningen er etter hvert blitt blant de mest digitale i verden.

Paradoksalt nok realiserer kun et mindretall av alle offentlige IT-prosjekter gevinstene som er selve utgangspunktet for investeringen. Dette til tross for at myndighetene stiller store krav til mål- og resultatoppnåelse. Hvorfor har ikke milliardinvesteringene på IT-området gitt bedre avkastning?

Offentlig sektor bruker stadig mer penger på IT

Det er en kjensgjerning at offentlig sektor bruker mye og stadig mer penger på IT. Men ettersom IT inngår i mange ulike budsjett- og regnskapsposter er det vanskelig å vise til et eksakt beløp. At det dreier seg om flere titalls milliarder i året er hevet over tvil. I følge SSB brukte statlige virksomheter 11 milliarder på IKT-relaterte varer og tjenester i 2012. I mellomtiden er beløpet økt til 16 milliarder, og Nav alene hadde IT-utgifter på minst 1,1 milliarder kroner i 2015. Beløpene inkluderer ikke lønnskostnader til egne IT-medarbeidere.

IT-prosjektene leverer ikke som forventet

Bare et mindretall av offentlige IT-prosjekter leverer som forventet, hvilket betyr at staten får mindre avkastning på investeringene sine enn det som opprinnelig var beregnet. I boken "Gevinstrealisering og offentlige IKT-investeringer" skriver Professor Leif Skiftenes Flak ved Universitetet i Agder følgende: ”Forvaltningen gjør enorme investeringer i IKT, men nytteeffektene av disse investeringene er svært dårlig dokumentert - og anslagsvis 75 % av offentlige IKT-prosjekter feiler”. Et velkjent eksempel som belyser denne påstanden er det feilslåtte moderniseringsprogrammet til NAV. Her gikk hundrevis av millioner tapt. Ansatte og fagforeninger ropte varsko, men ble ikke hørt. Konsulentselskapene fraskrev seg ansvar, NAV-direktøren kunne ikke svare på hva som gikk galt og måtte gå. Her ble det lite modernisering for penga.

En digital forvaltning og en digital befolkning

Norge har en av de mest digitale forvaltningene i verden. I følge EU-kommisjonen er Norge på andre plass bak Danmark i EØS-området, mens FN rangerer Norge på en 13. plass i verden. Det er heller ikke noe i veien med nordmenns digitale vaner og digitale kompetanse. Stadig flere innbyggere benytter offentlige digitale tjenester, en trend som vil fortsette i årene fremover. I følge Difi har 97 prosent av den norske befolkningen over 12 år tilgang til internett, 90 prosent bruker internett daglig og 90 prosent av den voksne befolkningen leverer selvangivelsen digitalt.

Myndighetenes krav om gjennomføringsevne og resultatoppnåelse

I utgangspunktet stiller myndighetene strenge krav til planlegging, gjennomføring og oppfølging av alle offentlige virksomheter og prosjekter. Mål- og resultatstyring er det grunnleggende styringsprinsippet i offentlig sektor, et prinsipp som i utgangspunktet forutsetter et aktivt forhold til gevinstrealisering. I år 2000 ble det innført en ordning som påla alle statlige investeringer over 750 millioner kroner å gjennomgå en omfattende ekstern kvalitetssikring av kostnadsrammer og styringsopplegg. Myndighetenes tydelige krav til planlegging, gjennomføring og oppfølging av prosjekter har etter hvert bidratt til at et solid flertall av store statlige prosjekter både holder seg innenfor budsjett og gir god gevinstrealisering tilknyttet slike investeringer. Men dette gjelder altså ikke offentlige IKT-prosjekter.

Offentlig sektor har ikke vært opptatt av gevinstrealisering

Med tanke på milliardbevilgningene til offentlige IT-prosjekter, dyrekjøpte erfaringer med feilslåtte prosjekter og det faktum at vi lever i et høydigitalt samfunn skulle en tro at myndighetene la stor vekt på gevinstrealisering på IT-området. Men så sent som i 2015 konkluderte Riksrevisjonens undersøkelse av gevinstrealisering i statlige IKT-prosjekter med at mange offentlige virksomheter hverken hadde tilstrekkelig kompetanse eller tilstrekkelig fokus på dette. I undersøkelsen blir særlig NAV, Politidirektoratet og SSB trukket fram som virksomheter som i mindre grad har jobbet med systematisk og målrettet gevinstrealisering i IKT-prosjekter. Selv Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som har fag- og koordineringsansvaret for IKT i staten, kommer til kort. Riksrevisjonen sier følgende: «Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ikke dokumentasjon som belyser om IKT som virkemiddel bidrar til effektivisering i staten samlet, men det har informasjon om effekter av noen enkeltprosjekter».

I følge Riksrevisjonen skyldes myndighetenes begrensede satsning på gevinstrealisering blant annet at fagområdet ikke er tilstrekkelig forankret i mange offentlige virksomheter. Dessuten har nøkkelpersoner i disse organisasjonene ofte lav kompetanse på området. I tillegg peker Riksrevisjonen på disse årsakene:

  • Det er tidspress i prosjektet
  • Organisasjonen fokuser på den tekniske løsningen og ikke på gevinstene
  • Prosjektet og linja har begrenset dialog vedrørende gevinstrealisering
  • Ledelsen vier gevinstrealisering liten oppmerksomhet

En annen medvirkende årsak til at mange offentlige virksomheter har neglisjert gevinstrealisering kan være at IKT-området først og fremst oppfattes som støttefunksjon og ikke som et viktig strategisk virkemiddel. Denne hypotesen får støtte i et høringsutkast fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet datert januar 2012. Der det heter det at «…IKT-området ofte betraktes som en støttefunksjon». Videre peker flere rapporter, blant annet Produktivitetskommisjonens rapport fra 2016 og en Difi-publikasjon fra 2014 om endringsprosesser, på at ledere i offentlige virksomheter har liten teknologiinnsikt og dårlig strategisk IKT-kompetanse. En annen mulig forklaring på at gevinstrealisering oversees kan være en forestilling om at nye IT-løsninger automatisk skaper verdi uten at linjeorganisasjonen må investere i endringsledelse.

Gevinster skal realiseres

Paradoksalt nok har gevinstrealisering i offentlige IKT-prosjekter vært et underprioritert område. Dette til tross for enorme IT-budsjetter, dyrekjøpte erfaringer med feilslåtte prosjekter og strenge krav til offentlige investeringer - tre faktorer som i aller høyeste grad nødvendiggjør gevinstrealisering. Men myndighetenes manglende fokus på gevinstrealisering innen IKT-området kommer ikke til å vedvare. Vi står ved et veiskille. Den teknologiske utviklingen fortsetter med uforminsket styrke og det investeres i digitaliseringsprosjekter som aldri før. I takt med denne utviklingen er myndighetene i økende grad opptatt av at de store investeringene i IKT-området kaster av seg. Senest i stortingsmeldingen Digital Agenda for Norge fra april 2016 heter det at: ”…offentlige digitaliseringsprosjekter skal planlegges og gjennomføres profesjonelt. Gevinster skal realiseres”. Følgelig er det grunn til å tro at IKT-satsninger i offentlige sektor i økende grad vil få Riksrevisjonen, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Finansdepartementet på nakken dersom planlagte gevinster uteblir. Konsekvensen kan være alt fra budsjettkutt til prosjektstopp og i verste fall høringer i Stortinget ledet av en illsint Martin Kolberg.

Med andre ord: Gevinstrealisering går fra å være nærmest frivillig til å bli et krav som alle offentlige virksomheter må forholde seg til. Men vil kravene bidra til at milliardinvesteringene får en bedre avkastningsgrad? I et Aftenposten-intervju fra 22. oktober 2016 gir administrerende direktør i IKT-Norge Heidi Austlid et mulig svar: ”Vi digitaliserer overalt, men vi gjør det i blinde. Vi tar grep vi ikke klarer å hente ut effekten av. Fallhøyden har aldri vært større for Norge, samtidig er mulighetene enorme.” (Aftenposten 22.10.16)